Razón de Estado: Herramienta excepcional ¿Soberana sobre el derecho?

Por: Roberto Candelaresi

La RAZÓN de ESTADO ( R. de E. en adelante) es una de las teorías políticas que ha perdurado a lo largo de los siglos. Pero la doctrina, tal y como se entiende en términos actuales, no puede equipararse a las acepciones anteriores. Entendida hoy como la motivación, generalmente secreta o inconfesable, que mueve a un gobernante a tomar determinadas decisiones de interés público, aún cuando se vulneren principios morales o de justicia. Lo que sí comparten, es el empleo de medios amorales o indebidos para la consecución de un supuesto fin mayor, pero la gran diferencia estriba en el tenor de la finalidad perseguida.

En el estado de derecho actual, ese fin debe ser la conservación misma de este modelo de Estado democrático, el cual no puede garantizarse con el empleo de cualquier tipo de medios, sino sólo de aquellos que sean los menos lesivos de los derechos que justamente se protegen en con este tipo de Estado.

Dicho de otro modo, la R. de E., en la actualidad, designa el imperativo en nombre del cual – y bajo ciertas condiciones – el poder se autoriza a transgredir el derecho para y por el Interés Público.

Contexto evolutivo histórico

A consecuencia de las guerras religiosas en la Europa del siglo XVI, se producen situaciones de debilidad en los reinos por el cisma de credos en sus súbditos, y, asimismo, cuestionamientos a sus príncipes que dudaban de tomar partido por una u otra fe (católica o protestante), perdiendo legitimidad, y poniendo en peligro la unidad de esos estados. Es entonces cuando se da una eclosión de pensamiento político, apareciendo por ejemplo la doctrina de la Soberanía de Bodino y los dogmas de resistencia monarcómacas. Una asentaba el poder en el pueblo (ya no en la divinidad que “ungía” al rey), mientras que los otros justificaban la resistencia a los monarcas e incluso aceptaban el “tiranicidio” para liberarse de ellos.

Los reyes dispuestos a preservar la unidad (y sus cabezas), dispusieron nuevos derechos al pueblo, entre ellos los confesionales. Empezaba a desmoronarse “intelectualmente” el absolutismo. Sin embargo, y por un largo tiempo más, la debilidad coyuntural de los diferentes estamentos sociales, embretados en esa guerra civil fratricida, produjo la afirmación del poder real – mayor concentración – sin más límite que el impuesto por él mismo.

Las ideas ético-teológicas deben ceder paso otro tipo de legitimación del poder para conservarlo relacionado con la eficiencia político-económica (mas prágmático). Estos nuevos fundamentos para el ejercicio del poder son las bases del desarrollo de la Razón de Estado, como instrumento de la acción política, íntimamente conectado con el absolutismo. Bajo su concepto, durante siglos y por acción de sus gobernantes, el Estado amplió sus dominios en todas las capas sociales (originalmente concentrados en su propio “príncipe”), conservó y extendió su funcionamiento hasta nuestros días (aunque en la actualidad, como veremos, su intervención fue minimizada).

Teorías de la razón de Estado

Richelieu ya en el siglo XVII, renovará la política planteando que la acción estatal se justifica cuando está destinada a suprimir peligros que amenacen al Estado. Esta potestad se legitima toda vez que busque resguardar su monopolio de la violencia frente a poderes al interior de sus fronteras o fuera. «La autopreservación (del Estado) no necesita de otro tipo de justificaciones», V.g.: democráticas, morales o económicas que opaquen la raison d’etat.

Otro cambio operará en el siglo XVIII, cuando cristaliza la idea de legitimidad popular. Las acciones estatales se justifican si cuentan con anuencia popular. La nación, –como como comunidad que fraternalmente comparte pasado y futuro – , se convierte en el componente indispensable de un orden público legítimo.

Se crea así un nuevo tipo de racionalidad histórica que es aún uno de los rasgos esenciales de la racionalidad política moderna, supuestamente también basada en reglas de conductas universales. Esta nueva lógica (o razón política) tiene en su seno antinomias tal como la coexistencia, dentro de las estructuras políticas, de enormes máquinas de destrucción (fuerzas armadas) y de instituciones dedicadas a la protección de la vida individual (fuerzas de seguridad). Todo bajo las mismas técnicas de gobierno.

Con un analisis crítico, podemos develar cómo los asuntos públicos a través de la historia de la humanidad, no se han reducido a la razón ordinaria y común. Es por ello que la expresión raisón d’etat en la actualidad, (en sociedades con arraigado estado de derecho), se asocia normalmente con la arbitrariedad y con la violencia, antes que justificación a ciertas actividades del poder ejecutivo.

Teórico de la racionalidad política “moderna”

Hubo varios autores que directa o indirectamente contribuyeron a definir la «razón de estado». Los italianos Giovanni Antonio Palazzo y Giovanni Botero o el alemán Philipp von Chemnitz, trabajaron sobre la noción.

Un rasgo común es que la R. de E. se considera, ante todo, como un «arte», es decir, como una técnica que se ajusta a ciertas reglas. Esas reglas no se refieren simplemente a las costumbres o las tradiciones sino también a cierto conocimiento racional. El arte de gobernar es racional siempre que observe la naturaleza de lo que es gobernado; en otras palabras, del Estado mismo. Botero, en “Della ragion di Stato” propone gobernarlo en consonancia con los principios morales del Evangelio.

Estos pensadores, concentraron su búsqueda en proporcionar principios capaces de guiar concretamente a un gobierno. El interés ya no apuntaba a las finalidades naturales o divinas del hombre, sino a lo que era el ESTADO. Con esta opción romperán con dos tradiciones opuestas:

  • La Cristiana, cuyo factótum fue Santo Tomás, para quien mediante el concepto del honestum, el gobierno debería atarse siempre a las leyes, especialmente a las “divinas” para bien gobernar [idílica, nada política].
  • La Maquiavélica, que apunta a la relación del gobernante con su pueblo y territorio, pero con propósito de lograr su estabilidad [reforzar el poder del príncipe].

El nuevo objetivo (de la R. de E.) es consolidar el Estado mismo, con su propia racionalidad (que es la que se conserva al presente); ni a la sabiduría de Dios ni a la estrategia del príncipe. Ergo, quien dirija el gobierno (Estado) debe ser un Político, competente y con saber específico [vigilar, proteger, controlar, ordenar, etc.]. No un filósofo o un teólogo, ni un hábil estratega.

Que el Estado tenga intereses propios implica que tiene una suerte de personalidad, como sujeto autónomo. Se parte de una idea organicista, en la que se lo concibe como un cuerpo, como un organismo integral capaz de tener intereses propios. En ese sentido, el concepto es que el Estado es superior a cada uno de sus componentes, y por tanto, los intereses particulares tendrán sentido solo si están alineados con el. Es la convicción de la supremacía de las razones del poder sobre cualquier otra razón o interés. Por ello, las razones del Estado muchas veces pueden chocar con las razones legales (y con principios democráticos!).

La R. de E. es una razón instrumental, “aligerada” de ideales morales [justicia, bien común, respeto a la ley, la felicidad de los ciudadanos].

En el discurso político sin embargo, la felicidad de la sociedad se transforma en un objeto político. Eso “justifica” la intervención permanente del Estado en la vida social, aun sin la forma de la ley, pues se caracteriza como uso y costumbre en la manera de pensar colectiva [lo que tenemos internalizado como sentido común], es propio de nuestra política moderna y de la problematización política. En esta racionalidad politica contemporánea no siempre el Derecho – que por definición, remite siempre a un sistema jurídico – concilia con el Orden, que se relaciona con un sistema administrativo.

La R. de E. será practicada en regímenes democráticos bajo otras denominaciones, pero compartiendo las escisiones entre ética y política, tales como “Sentido de Estado” o “Cuestión de Estado”, siendo su propósito el mismo de justificar acciones que eventualmente transgredan la moral y la normativa, normalmente amparándose en la situación de excepción, que se presente como acción defensiva ante la presunción del algún riesgo externo o interno para el Estado, que trata de identificarse con la comunidad (mancomunarse legitimándose). Como ejemplo digamos, que la imposición de esta razón “superior” se justifica a plenitud porque evita el desorden, la inseguridad y el caos, sensaciones que son temidas por la mayoría de la sociedad.

El secreto

La antigua expresión francesa “raison d’état”, usada por políticos europeos designaba la tesis de que las acciones de gobierno solamente pueden ser juzgadas por su éxito [algo semejante a la frase napoleónica de «El fin justifica a los medios»]. Todo un axioma, con el cual se basarán otras premisas, tal como la contingencia de sostener la secrecía de su estrategia y tácticas.

Mas aún, el secreto es una de las condiciones que determinan la existencia de la R. de E. El secreto, en términos generales, es la anulación del principio general de publicidad. El secreto afecta a los titulares del derecho a conocer los asuntos de la vida pública del Estado. Lo oculto, entonces, vendría a negar la idea de igualdad de las personas en los Estados democráticos (la publicidad de los actos de gobierno como deber del estado y el derecho ciudadano de acceder a tal información). Sin embargo, la mayoría de los Estados democráticos tiene ya juridificado el secreto.

Antes de avanzar más en el tópico, es conveniente hacer una breve disquisición a efectos de separar dos términos que suelen ser tomados por sinónimos:

En la terminología técnico-política, el Secreto Oficial es el género. Es el secreto administrativo en sentido amplio. Lo constituye la excepción al principio de publicidad de los actos administrativos del Estado de derecho, en tanto que el Secreto de Estado es la especie. Aquel clasificado como tal por la ley o por un acto administrativo y que se vincula con la defensa y seguridad del Estado.

A su vez, para entender la noción de Secreto de Estado hay 3 concepciones:

  1. Objetiva: que atiende al criterio del interés. La información es secreta porque la ley dice que debe serlo.
  2. Subjetiva: que atiende al criterio de la voluntad. La información es secreta porque el poder ejecutivo considera que cierta información debe permanecer como secreto.
  3. Mixta: en la que participan tanto voluntad como interés. A las materias que la ley determina como reservadas se pueden adicionar otras por medio de la interpretación del poder ejecutivo.

La aplicación del secreto en la cosa pública ofrece una arista institucionalmente peligrosa, cuyos riesgos genéricos citaremos en el acápite siguiente, pero no podemos dejar de mencionar que, cuando la intención de un gobierno no es recta moral o legalmente, (lo que llamamos corrupción política, toda vez que se verifica la utilización de las potestades públicas para satisfacer un interés privado que difiere del general al que toda actuación pública debe tender), el secreto trae efectos adversos al sistema democrático. En efecto, se utiliza para impedir y obstaculizar la investigación de esos y otros delitos cometidos por ciertos funcionarios públicos, accediendo a mecanismos que les permiten tal ecubrimiento.

De cualquier modo y cerrando el apartado, digamos que existen asuntos de estado en los que la existencia del secreto además de ser necesaria es también legítima, pero para que no devenga una degeneración en su empleo, deben existir controles jurídicos, así como responsabilidad del político que los emplea.

La razón de Estado y el Estado de derecho

Aunque el Derecho no es estrictamente equivalente a la Moral, si la Política se aproxima a esta última (conservando su autonomía, como no puede ser de otra manera, ya que no solo tienen diferentes finalidades, sino también porque no siempre la moral garantiza el éxito político), podría obtener justificación ética a la actuación política fundamentada en la R. de E. La democracia en realidad es el sistema que debería encauzar jurídica y moralmente a la política.

El gran avance de la R. de E. en el estado de derecho es que los valores que ahora se defienden a través de su uso, son los del estado de derecho y las instituciones democráticas y no los del soberano.

Los riesgos de no tener control alguno por parte de la sociedad cuando se invoca la RE, son varios:

  • Pueda quien gobierne mediante su uso lograr cometidos que difieren del interés general, en ese caso hablamos de corrupción pública. [Se entiende el término “corrupción” como la desviación de los poderes públicos en beneficio de los agentes, para la obtención de un beneficio de cualquier tipo (económico o no)].
  • Realización de operaciones deshonestas, aprovechando la justificación de las decisiones politicas amorales en virtud de una “razón de estado”, ya que todo lo demás queda subordinado.
  • Impunidad como producto de usar el secreto para ocultar crímenes/delitos cometidos por agentes del estado. v.gr: tortura, ejecuciones extrajudiciales e incluso desapariciones forzadas.
  • En casos extremos, radicalización del modelo político totalitario, vulnerando libertades individuales, o restringiendo al pluralismo ideológico.

No obstante, el estado de derecho sigue contando con una serie de instrumentos que, como se dijo, sirven para aplastar cualquier “rebelión” que lo amenace, uno de ellos son los Estados de Excepción y otro, son los Secretos de Estado como desarrollamos más arriba. Lo que todo sistema democrático debe conjurar son esas consecuencias negativas allí descritas, para garantizar la posibilidad de una tutela judicial efectiva y de realizar un control eficaz a la administración pública.

El estado de derecho, aunque en teoría incompatible con la R.E., debe coexistir con esa doctrina que subsiste, puesto que los Estados contemporáneos siguien invocando los principios de la raison d’etat y aplicando sus procedimientos. En definitiva, la política se define siempre por la eficaz acción, no la opinión. Praxis no doxa.

Los Estados de excepción

El Estado de Excepción es una medida extrema para la defensa del Estado, un régimen jurídico extraordinario aprobado por la autoridad política del país, y son causados por alteraciones a la paz, el orden cívico o constitucional, amenazas a la salud pública, desastres naturales, interrupción de servicios básicos, y otras calamidades públicas en las que las potestades administrativas resultan insuficiente para conjurarlos, vigente mientras dure la crisis, conflicto o urgencia. Su característica es que no puede ser previsto por el ordenamiento estándar ni específicamente predeterminado y debe revestir su causa extrema urgencia. En sus efectos, se suspenden o limitan el ejercicio de algunos derechos (se preservan las garantías, los básicos, el debido proceso, etc.) pero de modo temporal, sin ser una facultad ilimitada, y debe hacerse conforme los preceptos constitucionales.

Esta otra modalidad de R. de E. está incorporada al estado de derecho como expresión, dado su reconocimiento constitucional, siempre y cuando su fin sea volver las cosas al stau quo anterior, y bajo el supuesto que toda actividad, aún excepcional y aunque sea con la finalidad de la conservación del Estado mismo, deben ser sometidas al imperio de la ley, aunque el propio ordenamiento jurídico incluye la posibilidad de exceptuar el principio de legalidad en determinados casos. Así, en el estado de derecho, se concibe la R. de E. admitiendo el pricipio de la “Necesidad” y de la “Excepción” que declara el Ejecutivo en cada caso, para justificar que permanecen las acciones dentro del cuadro normativo.

Habiendo juridificadose la R. de E., se han creado ciertos órganos para actuar en casos de necesidad y excepcionalidad, como son los Servicios de Inteligencia del Estado. Aunque utilicen medios inmorales, éstos se legalizan a través de las leyes de excepción.

Sin embargo, si bien bajo el amparo de la R. de E. se pueden emplear medios considerados como inmorales, no es permisible utilizar el argumento mismo de esa doctrina para obtener fines que nada tienen que ver con los valores propios del estado de derecho y de la democracia.

La Razón de Estado ha tenido diferentes expresiones condicionadas por las coyunturas histórico-sociales, el entorno existente y además los protagonistas implicados en cada caso concreto, pero siempre en apariencia vinculada a mantener la seguridad del Estado de la forma que sea.

Redondeando el inciso, citamos a dos pensadores que con miradas antitéticas, abordaron el tema de la razón de estado y particularmente los caracterizados por la declaración del estado de excepción, hete aquí sus respectivas miradas: el alemán Carl Schmitt, uno de los pensadores políticos más relevantes del siglo XX, quien en sus teorías políticas, caracterizará conceptos como esenciales en la conformación del Estado Moderno, entre los cuales están el de politicidad y la idea del enemigo político, el de soberanía, y la conformación de un orden frente a la existencia de un estado de excepción, todos ellos fueron de capital relevancia para crear marcos teóricos desde los cuales entender la realidad política. Pero lo que nos interesa destacar de este filósofo es que concederá toda la facultad de juzgar y dictar en consecuencia acerca de la condición de estado de excepción, solo al líder político, a quien considerará único decisor, y por tanto soberano. Pues entiende a la política como un estado permanente de guerra (representada) , donde todo ha de sacrificarse, si está en juego la misma existencia del Estado. Corrían tiempos de nazismo en la época que Schmitt teorizaba.

El italiano Giorgio Agamben tiene por cierto una mirada crítica y sostiene que en la actualidad, se vive un prolongado estado de excepcionalidad [se refiere escencialmente a los países europeos centrales], con derechos relativizados o mutilados en nombre de la seguridad. Llega incluso a sostener que hubo en este siglo un cambio de paradigma, al argumentar que la seguridad subyace a la libertad. Los gobiernos toman decisiones que podrían considerarse como arbitraria en pos de mantener una supuesta integridad de estado, frente a todo tipo de amenzas, para lo cual, la libertad debe ceder parte de sus derechos. Esto es un cambio fundamental de la tradición de la filosofía de la teoría política moderna.

Por nuestra parte, le concedemos a italiano suficiente razón a sus argumentos. Un fenómeno que originó un cambio con proyección mundial, fue el ataque terrorista a las torres gemelas en N. York, a partir del cual, el entonces presidente estadounidense George Walker Bush, decretó un estado de excepción que, en cuestiones de «seguridad nacional» perdura hoy a 20 años del suceso, con la misma vigencia.

Desde la doctrina política, produjo una innovación trascendente, al declarar los atentados como «actos de guerra», en consecuencia, acreditó a los líderes guerrilleros (o terroristas) como enemigos del mismo nivel que ejecutivos nacionales de estado-nación y por tanto generó – unilaterlamente – «derechos de combate», que le permitieron desplegar toda la parafernalia bélica (invasiones mediante) hacia distintos países del globo, bajo la justificación de combartir a los enemigos declarados de EE.UU. Con ese cambio “semántico” cambió la Historia.

Hacia el interior de su país, promovió medidas secretas que atentan contra libertades civiles, la privacidad de la ciudadanía, su control de presencia en las redes sociales, el acceso vigilado a Internet, sus movimientos migratorios, etc. Asimismo y como manifestación de la potencia de las decisiones bajo la “razón de estado”, se creó en suelo extraterritorial (Guantánamo, Cuba), una prisión donde se cercenaron los derechos de los prisioneros internacionales que arbitrariamente fuerzas estadounidenses capturan en el mundo entero.

Colofón

La conducta política se debe someter a un juicio moral pero siendo concientes de que los fines de la ética y los fines de la política son distintos. De este modo, los gobernantes en la actualidad deberían de avocarse por ejercer exclusivamente una buena razón de estado, que significa esa sin las ambiguedades de “anomia moral” de la era posmoderna, que aporte aquellas virtudes que están totalmente dirigidas a beneficiar al conjunto del conglomerado social y no solo a unos pocos. Se la puede invocar para dar pelea a quienes rigen la presente anarquía de la escena, conglomerados económicos que eluden toda responsabilidad y compromiso con los intereses nacionales y, a la sociedad trasnacional de la economía, finanzas y la información globalizadas que nos acechan.

La aplicación ocasionalmente de este recurso, no será censurado por la mayoría ciudadana, particularmente si con ello, se busca el propósito de preservar las instituciones públicas del desarrollo de la justicia y la libertad – derechos humanos básicos – , salvaguardando la dignidad de todas las personas durante la crisis a superar, y, asegurando a cada ciudadano lo suyo como fundamento de una vida en armonía y paz y sobre todo, acorde con los principios que constituyen el Bien Común, la solidaridad y la convivencia en democracia, sin confusión entre el bien y el mal de la moderna sociedad líquida.

Concluyo con dos ejemplos que pretendo ilustren las buenas y malas «razones de estado», por un lado tenemos que desde el inicio de la crisis del COVID-19 el gobierno nacional actual Frente de Todos, desplegó una serie de medidas materiales (paquete de ayuda económica, reequipamiento sanitario) para enfrentarla y, proclamando tácitamente una razón de estado, restringió temporalmente algunas libertades, y actividades comerciales como deportivas (cuarentena).

Invocando razones técnicas (sanitarias y logísticas), delineó un plan de adquisición de vacunas y negoció con diversos proveedores del mundo, logrando en gran éxito relativo salvando miles de vida y retrasando el proceso infeccioso, actualmente progresa el plan trazado. El grado de secretismo fue minimizado, y se dio participación y facultades a los gobiernos subnacionales para co-administrar la mitigación de la pandemia. Se escuchó a especialistas y sanitaristas para formular el plan estratégico, por lo que marcó esta experiencia otro distingo respecto al manejo de la tensión entre lo público y el secreto, tal como señala toda la tradición de las R. de E. en que solo el poder político administra la información y no se permiten deliberaciones sobre el conflicto [cuestión, crisis, alteración, etc.] que se debe afrontar. El gobierno de Alberto Fernández está aplicando una nueva racionalidad política para manejar la calamidad social. Una en que la cuestión está abierta, es mas interpretativo, mas deliberativo y más público, aunque sin eliminar una dosis de secrecía reservada para la función política (proceso decisorio), ya que pretender su llana inexistencia sería no solo irrealista, sino imprudente.

Por el otro lado, y tal como acaba de trascender respecto del inopinable envío de armas y municiones a las fuerzas represoras de Bolivia, durante el desenlace del golpe de estado perpetrado por tales instituciones sediciosas en 2019, un caso [y causa judicial incoada] donde el gobierno de Cambiemos, echó mano al recurso de la «Razón de Estado» para perpetrar irregularidades político-institucional graves (violando tratados internacionales y pactos de sostenimiento democráticos intergubernamentales que obligan a la asistencia para preservar el sistema democrático, la no injerencia en los asuntos extranjeros, la parcialidad al favorecer a una facción destituyente, etc.) y, cometer delitos tales como; contrabando, egresar del país armamento y municiones sin autorización del congreso, falsedad ideológica con la adulteración de documentación para ocultar ilícitos, conspiración contra un gobierno legítimo y aliado, etc. Hoy, altas autoridades de tal gestión están penalmente denunciados – incluyendo el ex mandatario Mauricio Macri como principal de la presunta asociación ilícita –, tanto en nuestro país, cuanto en el damnificado estado plurinacional de Bolivia.

En este último asunto tenemos graficado lo peor de la antigua tradición del (mal) uso de la R. de E.; un gobierno que, al viejo y superado estilo absolutista, desconfía de la naturaleza humana, y por tanto no se apoya en el consenso de la ciudadanía (ni de la que representa directamente, su electorado), masa a la que desprecia quedando patentizada con su «que mueran los que tengan que morir» muestra elocuente de su tanatopolítica, su innegable obsesión por la vigilancia sobre las personas, que utiliza el secreto de estado para cubrir no ya la inmoralidad de sus actos, sino la comisión de delitos por parte de sus funcionarios. No solo no estaba en riesgo el Estado o nuestro sistema de gobierno, sino que las medidas adoptadas conducen a fines espúreos y de carácter de beneficio (político o material) personal, nada en favor de lo colectivo que justifique su operación. Esta es la vieja racionalidad politica que debe ser extirpada de la cultura política de la nación, dejando la utilización de la herramienta extraordinaria precisamente a las circunstancias contingentes de ese mismo tenor que deba enfrentar la Patria.

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